当前农业农村的若干重要问题

另外，这里有必要对“粮”和“食”这两个词汇加以分析。在中国古代，“粮”和“食”是两个概念。对于人们吃的“饭”，许慎在《说文解字》中讲，“行道曰粮”“止居曰食”。也就是说，人们在旅途中吃的是“粮”，是以五谷杂粮所做成的干粮，而日常居家时所吃的是“食”，是包括“粮”但不限于“粮”的各种食物的总称。因此，对于人们吃的饭而言，“粮”只是“饭”中的品类概念，而“食”才是“饭”的集合概念。中国古语“洪范八政，食为政首”“民以食为天”，强调的都是“食”。而“食”就不单纯是指“粮”，还包括鸡鸭鱼肉、瓜果蔬菜以及油盐酱醋糖等各类食物。当然，“粮”是“食”的主体和基础，许多“食”是由粮转化而来的，或是用可以生产“粮”的资源置换而来的，因此，食物保障的基础还是在于粮食供给的安全。而在相当长一个时期内，中国“粮”供不应求，也就谈不上除“粮”以外的其他食物能有多少供给了。久而久之，在很多人的心目中，“粮食”这个集成的概念，就逐渐变成了单纯地指五谷杂粮的“粮”了。“粮食”概念狭义化带来的弊端，是容易把单纯的口粮安全误认为是整体的食物安全，从而产生实现了口粮安全便可以高枕无忧的错觉。

（二）总量不足、结构性矛盾突出，是中国粮食安全和食物保障将面临的长期挑战

尽管中国的口粮供给已绝对安全，但从食物供给的总体情况看，中国粮食供给仍处于总量不足、结构性矛盾突出的状态。在国民生活水平不断提高的背景下，人们的食物消费中，口粮的比重持续下降，而其他食物的比重不断上升，因此，尽管2022年中国的粮食总产量已经超过了6.8亿吨，但实际的粮食消费量却已经突破8亿吨。近5年，中国平均每年从国际市场进口1.39亿吨粮食，2022年是14687.2万吨，相当于14亿人口每年人均进口粮食100公斤。这一状况已经成为常态。

结构性矛盾突出，主要指两方面。一方面，区域之间的供求矛盾日渐突出。首先是南北地区之间，中国自隋唐以来就已形成的“南粮北运”格局，在工业化、城镇化浪潮中已经被“北粮南运”所替代。而问题在于北方缺水。在经济发展区域不平衡的背景下，中国人口分布和粮食产需之间的区域性矛盾格局还在进一步加剧。一段时间以来，中国人口延续着南增北减的趋势，2022年，中国南方常住人口84089万人，北方常住人口56886万人，南北地区的常住人口分别占全国总人口的59.6%和40.4%。而南方的水资源占全国的81%，北方的水资源只占19%；南北方的耕地比例为36∶64。南北地区之间这种人口、资源和粮食分布的矛盾显然是一个需要认真面对的重大问题。其次是粮食主产区、主销区和产销平衡区的格局变化。在20世纪八九十年代，国家就已经根据人口和农业资源的分布状况，将各省份分别划分为粮食供求的主产区、产销平衡区和主销区。当时划定的主产区为13个省份，产销平衡区为11个省份，主销区为7个省份。但30多年过去，情况发生了很大变化。2021年，粮食产量能够自给的省份只剩下13个，不能自给的省份则增加到了18个。而在粮食能够自给的省份中，有能力调出50亿公斤以上粮食的主产区，只剩下了5个省份。能够调出粮食的省份越来越少，而需要调入粮食的省份却不断增加，这是中国目前所面临的粮食供求关系上的一大结构性矛盾。

另一方面，粮食供求中的品种结构不平衡。总体上看，中国稻谷、小麦在正常年景下供过于求，不仅库存较为充裕，而且还常常被用于弥补饲料粮不足的缺口；而油料、糖料和饲料这“三料”则明显供不应求，必须依靠进口来弥补。目前看，国内食用植物油的供求缺口约为三分之二，食糖的供求缺口约为三分之一。饲料的供求缺口比较复杂：一是进口大豆榨油后的豆粕就是饲料；二是近年来国内每年都有一定数量的小麦和稻谷用于弥补饲料的缺口；三是近年来，中国每年还要进口2000多万吨的玉米、200多万吨的干牧草；四是中国每年还需要直接进口相当数量的肉类、奶类等畜产品。有专家做过分析，如按中国的生产水平计算，进口的各类农产品相当于在境外利用了13亿亩以上的农作物播种面积，而根据国家统计局数据，中国现有农作物播种面积约为25亿亩。因此，中国目前农产品的自给率，从资源角度看，大约为三分之二。联合国粮食及农业组织测算的世界各国粮食安全指数，中国被排在30位之外，联合国粮食及农业组织认为中国的潜在粮食（食物）自给率为70%。

可见，在农业人均自然资源有限的条件下，如何通过优化品种结构和加快科技进步，逐步降低中国油料、糖料和饲料这“三料”对国际市场依赖程度过高的风险，显然是在推进农业强国建设中必须应对好的一个重大问题。

自2020年以来，中央反复强调，要以“长牙齿”的措施落实最严格的耕地保护制度；要着力推进以种业自主自强为核心的农业科技进步；要在发展粮食生产的同时，扩大大豆和油料作物的生产；要健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制；要坚持大食物观，积极推进农业供给侧结构性改革；要加强粮食储备调节并健全应急保障机制；要使减损、节约粮食在全社会蔚然成风；要树立粮食安全是“国之大者”的观念，全面落实粮食安全“党政同责”的责任制。这些都正在逐步落地见效。

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